Face à la crise du logement qui sévit en France, les expulsions locatives constituent un phénomène préoccupant touchant des milliers de familles chaque année. Si la loi prévoit des mécanismes permettant aux propriétaires de récupérer leur bien en cas d’impayés, elle impose parallèlement des garanties fondamentales pour protéger les occupants vulnérables. Parmi ces protections figure l’obligation, dans certaines circonstances, de proposer une solution de relogement avant toute expulsion. La jurisprudence a progressivement consacré cette exigence comme un principe incontournable dont la méconnaissance peut entacher d’illégalité la procédure d’expulsion. Cette protection, fruit d’une construction juridique complexe, s’inscrit dans la reconnaissance du droit au logement comme objectif à valeur constitutionnelle et droit fondamental.
Le cadre juridique de l’obligation de relogement en matière d’expulsion
L’obligation de relogement trouve son fondement dans plusieurs textes législatifs qui, combinés, forment un dispositif protecteur pour les occupants menacés d’expulsion. La loi DALO (Droit Au Logement Opposable) du 5 mars 2007 constitue une pierre angulaire de ce dispositif en reconnaissant un droit au logement opposable et en renforçant les obligations des pouvoirs publics.
Le Code de la Construction et de l’Habitation (CCH) prévoit dans son article L.521-1 et suivants des dispositions spécifiques concernant les immeubles frappés d’un arrêté d’insalubrité ou de péril. Dans ces cas, le propriétaire ou l’exploitant est tenu d’assurer le relogement des occupants. Cette obligation s’applique quelle que soit la nature du titre d’occupation, protégeant ainsi même les occupants sans droit ni titre.
La loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a renforcé ces dispositions en imposant aux bailleurs sociaux des obligations particulières en matière de relogement. Le Code Civil, en son article 1719, impose au bailleur de délivrer un logement décent, ce qui peut impliquer un relogement en cas d’indécence avérée.
Dans le cadre des opérations d’urbanisme, la loi n°70-612 du 10 juillet 1970 (loi Vivien) prévoit des mesures de relogement pour les occupants de logements insalubres ou dangereux faisant l’objet d’une expropriation. Plus récemment, la loi ELAN du 23 novembre 2018 a modifié certaines dispositions relatives aux procédures d’expulsion et de relogement.
Le Conseil constitutionnel a consacré l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent (décision n°94-359 DC du 19 janvier 1995). Cette reconnaissance a renforcé la légitimité des mesures législatives imposant des obligations de relogement.
Sur le plan international, la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) protège indirectement le droit au logement à travers son article 8 relatif au droit au respect de la vie privée et familiale. La Cour européenne des droits de l’homme a développé une jurisprudence exigeant la proportionnalité des mesures d’expulsion et, dans certains cas, la nécessité d’un relogement préalable.
Les situations imposant légalement un relogement
- Logements frappés d’un arrêté d’insalubrité ou de péril
- Opérations de rénovation urbaine et expropriations pour cause d’utilité publique
- Démolitions dans le parc social nécessitant le relogement des locataires
- Logements reconnus non décents nécessitant des travaux incompatibles avec l’occupation
- Situations de suroccupation manifeste dans certaines conditions
Ces différentes sources normatives forment un maillage protecteur dont l’objectif est de garantir que nul ne se retrouve sans solution d’hébergement à la suite d’une procédure d’expulsion. Elles traduisent la volonté du législateur français d’équilibrer le droit de propriété avec la protection des personnes vulnérables.
Les conséquences juridiques d’une expulsion sans proposition de relogement
L’absence de proposition de relogement, lorsqu’elle est légalement requise, entraîne des conséquences juridiques significatives qui peuvent remettre en cause la validité même de la procédure d’expulsion. Ces conséquences varient selon le cadre juridique applicable et le stade de la procédure.
Sur le plan administratif, l’expulsion réalisée sans proposition de relogement dans les cas où celle-ci est obligatoire constitue une illégalité susceptible d’entraîner l’annulation de la décision administrative autorisant l’expulsion. Le juge administratif peut être saisi par la voie du recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté préfectoral accordant le concours de la force publique.
Dans sa décision du 10 janvier 2014, le Conseil d’État a clarifié que le préfet doit s’assurer, avant d’accorder le concours de la force publique pour l’exécution d’une décision d’expulsion, que les obligations de relogement ont été respectées lorsqu’elles sont prévues par la loi. Le non-respect de cette exigence constitue une illégalité fautive engageant la responsabilité de l’État.
Sur le plan judiciaire, le juge des référés peut être saisi pour obtenir la suspension de l’exécution d’une mesure d’expulsion en l’absence de proposition de relogement. L’article L.521-3-1 du CCH prévoit expressément que le juge peut ordonner la suspension de la mesure d’expulsion jusqu’au relogement effectif des occupants dans les cas d’immeubles frappés d’un arrêté d’insalubrité ou de péril.
La Cour de cassation, dans plusieurs arrêts, notamment celui du 13 mars 2012 (pourvoi n°11-10.366), a confirmé que l’absence de relogement, lorsqu’il est obligatoire, constitue un motif légitime de refus d’expulsion. Elle a considéré que le juge de l’exécution peut refuser le concours de la force publique lorsque l’obligation de relogement n’a pas été respectée.
L’expulsion sans relogement peut également engager la responsabilité civile du propriétaire ou du bailleur qui y procède illégalement. Les occupants expulsés peuvent solliciter des dommages et intérêts pour le préjudice subi du fait de cette expulsion irrégulière. Ces préjudices peuvent inclure les frais d’hébergement d’urgence, la perte de biens personnels, ou encore le préjudice moral.
Les voies de recours pour les occupants illégalement expulsés
- Recours devant le tribunal administratif contre la décision accordant le concours de la force publique
- Saisine du juge des référés pour obtenir la réintégration dans les lieux
- Action en responsabilité contre l’État pour faute dans l’exécution d’une décision de justice
- Action en responsabilité civile contre le propriétaire ou bailleur
- Signalement au procureur de la République pour violation de domicile dans certains cas
Dans son arrêt du 16 mai 2019, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France pour violation de l’article 8 de la Convention dans une affaire d’expulsion sans relogement, rappelant que même lorsqu’une expulsion est légale en droit interne, elle doit respecter le principe de proportionnalité et tenir compte de la situation personnelle des occupants. Cette jurisprudence renforce considérablement la protection contre les expulsions sans relogement.
L’analyse jurisprudentielle des cas d’illégalité reconnue
La jurisprudence française a progressivement affiné les contours de l’obligation de relogement et précisé les circonstances dans lesquelles son non-respect entache d’illégalité une procédure d’expulsion. Cette construction prétorienne permet d’identifier plusieurs typologies d’affaires où l’illégalité a été clairement reconnue.
Dans le domaine des logements insalubres ou dangereux, l’arrêt du Conseil d’État du 27 janvier 2016 (n°385959) constitue une référence majeure. Dans cette affaire, la haute juridiction administrative a jugé que l’absence de proposition de relogement préalable à l’évacuation d’un immeuble frappé d’un arrêté de péril constituait une illégalité manifeste. Le Conseil a rappelé que l’obligation de relogement prévue par l’article L.521-3-2 du CCH s’impose tant au propriétaire qu’à l’autorité publique en cas de défaillance de celui-ci.
Concernant les opérations d’aménagement urbain, la Cour de cassation, dans son arrêt du 22 mars 2018 (pourvoi n°17-11.690), a confirmé l’illégalité d’une expulsion réalisée dans le cadre d’une opération de rénovation urbaine sans que les occupants aient bénéficié des offres de relogement prévues par l’article L.314-2 du Code de l’urbanisme. La Cour a souligné que cette obligation s’applique même aux occupants ne disposant pas d’un titre d’occupation régulier.
Dans le secteur du logement social, le Tribunal administratif de Paris, dans son jugement du 17 décembre 2019, a annulé une décision préfectorale accordant le concours de la force publique pour l’expulsion d’une famille d’un logement social voué à la démolition, au motif que le bailleur social n’avait pas respecté ses obligations de relogement conformément à l’article L.442-6 du CCH.
Pour les situations de personnes vulnérables, la jurisprudence s’est montrée particulièrement protectrice. Dans son arrêt du 5 juillet 2017, la Cour d’appel de Paris a reconnu l’illégalité d’une expulsion sans relogement concernant une famille comprenant des enfants mineurs et une personne handicapée, en se fondant sur l’article 8 de la CEDH et le principe de dignité humaine.
L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Winterstein c. France du 17 octobre 2013 a marqué un tournant en condamnant la France pour avoir procédé à l’expulsion de familles tsiganes sans proposition de relogement adéquate. La Cour a considéré que cette expulsion, même fondée sur une décision de justice interne, violait l’article 8 de la Convention en raison de l’absence de prise en compte de la proportionnalité de la mesure et de la vulnérabilité particulière des personnes concernées.
Les critères dégagés par la jurisprudence pour caractériser l’illégalité
- Non-respect des obligations légales spécifiques de relogement (insalubrité, péril, opérations d’urbanisme)
- Absence d’évaluation de la proportionnalité de la mesure au regard de la situation personnelle des occupants
- Défaut de prise en compte de la vulnérabilité particulière de certains occupants (enfants, personnes âgées, handicapées)
- Méconnaissance du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la CEDH
- Non-respect des délais légaux et des procédures préalables à l’expulsion
Cette jurisprudence établit clairement que l’expulsion sans proposition de relogement, lorsque celle-ci est légalement requise, constitue une illégalité susceptible d’entraîner non seulement l’annulation de la mesure mais également l’engagement de la responsabilité des autorités ou des propriétaires concernés. Elle témoigne d’une évolution vers une protection accrue du droit au logement, considéré de plus en plus comme un élément fondamental de la dignité humaine.
Les mécanismes de protection et de prévention contre les expulsions illégales
Face aux risques d’expulsions sans relogement, le système juridique français a développé plusieurs mécanismes préventifs et protecteurs visant à garantir le respect des droits des occupants. Ces dispositifs interviennent à différents stades de la procédure et impliquent divers acteurs.
La Commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) joue un rôle central dans la prévention des expulsions. Instaurée par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement, cette commission réunit les services de l’État, les collectivités territoriales, les bailleurs sociaux et les associations. Elle examine les situations individuelles des ménages menacés d’expulsion et formule des recommandations pour prévenir ou suspendre les procédures d’expulsion.
Le Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL) constitue un outil financier permettant d’aider les personnes en difficulté à accéder ou à se maintenir dans leur logement. Géré par les départements, il peut intervenir pour apurer des dettes locatives et ainsi éviter une procédure d’expulsion. Dans certains cas, il peut également contribuer au financement d’un relogement.
Les travailleurs sociaux des départements ou des centres communaux d’action sociale (CCAS) jouent un rôle d’accompagnement et d’orientation des ménages menacés d’expulsion. Ils peuvent les aider à mobiliser les dispositifs d’aide existants et à faire valoir leurs droits, notamment en matière de relogement.
La procédure d’expulsion comporte des phases obligatoires qui constituent autant de garanties pour les occupants. Le commandement de quitter les lieux doit être précédé d’un commandement de payer et respecter certains délais. L’article L.412-1 du Code des procédures civiles d’exécution prévoit que l’expulsion ne peut avoir lieu qu’après un délai de deux mois suivant le commandement, délai pendant lequel des solutions de relogement peuvent être recherchées.
La trêve hivernale, prévue par l’article L.412-6 du même code, interdit les expulsions entre le 1er novembre et le 31 mars de l’année suivante, sauf exceptions limitativement énumérées. Cette période permet de protéger les occupants pendant les mois d’hiver et de disposer de temps supplémentaire pour trouver des solutions de relogement.
Les acteurs mobilisables en cas de menace d’expulsion sans relogement
- Les services sociaux départementaux et communaux
- Les associations de défense du droit au logement comme la Fondation Abbé Pierre ou Droit Au Logement
- Les avocats spécialisés en droit du logement
- Le Défenseur des droits qui peut intervenir en cas d’atteinte aux droits fondamentaux
- Les services de l’État, notamment les Directions Départementales de la Cohésion Sociale
Le droit au logement opposable (DALO) constitue une garantie supplémentaire. Les personnes menacées d’expulsion sans solution de relogement peuvent, sous certaines conditions, être reconnues prioritaires au titre du DALO, ce qui impose à l’État une obligation de résultat en matière de relogement. Le recours DALO doit être exercé devant la commission de médiation départementale.
En cas d’urgence, le juge des référés peut être saisi pour obtenir des mesures provisoires de protection. L’article 809 du Code de procédure civile permet au juge d’ordonner toutes mesures conservatoires pour prévenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble manifestement illicite, ce qui peut inclure la suspension d’une procédure d’expulsion illégale.
Ces mécanismes, combinés à la vigilance des associations et des défenseurs des droits, forment un filet de sécurité visant à prévenir les expulsions sans relogement. Leur efficacité dépend toutefois de leur activation en temps utile, d’où l’importance d’une information complète des personnes concernées sur leurs droits et les recours disponibles.
Vers une reconnaissance renforcée du droit au relogement : perspectives d’évolution
L’évolution du droit relatif aux expulsions et au relogement s’inscrit dans une dynamique plus large de renforcement du droit au logement comme droit fondamental. Plusieurs tendances et perspectives se dessinent, annonçant un possible renforcement de la protection contre les expulsions sans relogement.
Sur le plan législatif, des propositions émergent régulièrement pour consolider l’obligation de relogement. Une proposition de loi déposée en 2021 visait à étendre l’obligation de relogement à toutes les situations d’expulsion, y compris celles résultant d’impayés de loyer, lorsque les occupants présentent des vulnérabilités particulières. Si ce texte n’a pas abouti, il témoigne d’une volonté politique de renforcer les protections existantes.
La jurisprudence européenne exerce une influence croissante sur le droit interne. Les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, notamment Winterstein c. France et plus récemment Ivanova et Cherkezov c. Bulgarie, imposent aux États de procéder à un examen de proportionnalité avant toute expulsion et de tenir compte de la situation personnelle des occupants. Cette approche, progressivement intégrée par les juridictions françaises, pourrait conduire à une généralisation de l’obligation de relogement au-delà des cas actuellement prévus par la loi.
Le mouvement associatif joue un rôle moteur dans cette évolution. Des organisations comme la Fondation Abbé Pierre, le collectif Droit Au Logement ou le Secours Catholique mènent des actions de plaidoyer pour renforcer les droits des personnes menacées d’expulsion. Leurs rapports et analyses alimentent le débat public et influencent les évolutions législatives et jurisprudentielles.
Au niveau des collectivités territoriales, des initiatives innovantes se développent. Certaines métropoles ou départements mettent en place des chartes de prévention des expulsions allant au-delà des obligations légales, avec des engagements de relogement même dans des situations où la loi ne l’impose pas formellement. Ces expérimentations locales pourraient inspirer des évolutions au niveau national.
La crise sanitaire liée à la COVID-19 a engendré des mesures exceptionnelles de protection contre les expulsions, avec notamment un allongement de la trêve hivernale et des dispositifs d’aide renforcés pour les locataires en difficulté. Ces mesures temporaires ont mis en lumière la possibilité d’une protection accrue et pourraient influencer durablement les politiques publiques en matière de logement.
Les défis à relever pour une protection effective
- Assurer la coordination entre les différents acteurs impliqués dans la prévention des expulsions
- Renforcer les moyens financiers dédiés au relogement et à l’accompagnement social
- Améliorer l’information des personnes menacées d’expulsion sur leurs droits
- Développer l’offre de logements abordables pour faciliter le relogement
- Harmoniser les pratiques des préfectures concernant l’octroi du concours de la force publique
L’évolution vers une reconnaissance renforcée du droit au relogement s’accompagne d’une réflexion sur l’équilibre entre les droits des propriétaires et ceux des occupants. Le Conseil constitutionnel, dans sa jurisprudence, veille à ce que les restrictions au droit de propriété soient justifiées par un objectif d’intérêt général et proportionnées à cet objectif. Cet équilibre délicat continuera probablement à structurer les évolutions futures du droit en matière d’expulsion et de relogement.
La tendance générale semble néanmoins orientée vers un renforcement de la protection contre les expulsions sans relogement, s’inscrivant dans une reconnaissance plus large du logement comme condition de la dignité humaine et de l’exercice effectif des autres droits fondamentaux. Cette évolution témoigne d’une prise de conscience collective de l’importance du logement comme facteur d’inclusion sociale et de stabilité personnelle.